查明被告不履行法定職責(zé)的，人民法院判決被告在一定期限內(nèi)履行。人民法院在確定行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的期限時，雖然擁有一定的裁量權(quán)，但該權(quán)力的行使并非不受限制，應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則。當(dāng)法律規(guī)范明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)履責(zé)期限的，除因特殊情形外，人民法院一般應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)范的規(guī)定確定行政機(jī)關(guān)的履責(zé)期限;如法律規(guī)范未對履行期限作出明確規(guī)定的，人民法院應(yīng)結(jié)合個案具體情況，考量相關(guān)因素后，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條的規(guī)定，確定行政機(jī)關(guān)的履責(zé)期限。一旦人民法院確定了行政機(jī)關(guān)的履責(zé)期限，即便該期限與法律、法規(guī)所規(guī)定的行政機(jī)關(guān)履責(zé)期限不一致，也因人民法院具有司法裁判權(quán)，進(jìn)而在案件審理中擁有最終確定行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限的權(quán)力，故行政機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)人民法院確定的履責(zé)期限作出相關(guān)行政處理決定。除非存在正當(dāng)事由或不可抗力，行政機(jī)關(guān)超過該期限作出行政決定的，構(gòu)成程序違法。
基本案情：原告啟東市發(fā)圣船舶工程有限公司 (以下簡稱發(fā)圣公司)因與被告啟東市人民政府(以下簡稱啟東市政府)、南通市人民政府(以下簡稱南通市政府)發(fā)生渡口行政許可及行政復(fù)議糾紛，向江蘇省南通市中級人民法院提起訴訟。
原告發(fā)圣公司訴稱，啟東北新鎮(zhèn)至啟隆鄉(xiāng)長江段上原設(shè)有汽渡，并一直由原告經(jīng)營，后因周邊進(jìn)行圍墾致原汽渡被啟東市政府撤銷，現(xiàn)完全符合重新設(shè)置渡口的條件。被告啟東市政府未許可其設(shè)置渡口的申請違法，主要表現(xiàn)在：1.啟東市政府違法適用《江蘇省渡口管理辦法》等下位法的規(guī)定，違法增設(shè)渡船、船員等行政許可條件;2.原告的汽渡船證書過期失效及碼頭被拆除系因該市政府圍墾行為等所致;3.海事部門、交通部門要求啟東市政府進(jìn)一步進(jìn)行可行性及必要性研究，其未予組織研究即行作出決定違法;4.啟東市政府未在生效判決確定的期限內(nèi)作出行政決定，行政程序違法;5.被告南通市政府復(fù)議后維持啟東市政府作出的啟政許不準(zhǔn)字[2017]第1號不予行政許可決定(以下簡稱《1號不予許可決定》)不當(dāng)。綜上，請求判決：1.確認(rèn)《1號不予許可決定》違法并予撤銷;2.撤銷南通市政府作出的[2017]通行復(fù)第88號行政復(fù)議決定書(以下簡稱《88號復(fù)議決定》)。
被告啟東市政府辯稱：1.原告發(fā)圣公司申請材料中無碼頭設(shè)置選址資料、渡口設(shè)置可行性研究報告，也未能提供有效的船舶、碼頭的證明文件;2.原告申請設(shè)置渡口的地段安全隱患嚴(yán)重，不符合設(shè)置渡口的條件;3.海事部門明確案涉地段附近已建有崇啟大橋，且存在嚴(yán)重安全隱患，故案涉長江段上不具有設(shè)置渡口的必要性和可行性;4.啟東市政府作出的《1號不予許可決定》認(rèn)定事實依據(jù)充分;5.啟東市政府在答復(fù)過程中征求海事部門意見及要求原告補(bǔ)正材料的期間應(yīng)當(dāng)扣除，故啟東市政府的答復(fù)期限并未超過生效判決的規(guī)定。請求二審法院駁回原告的訴訟請求被告南通市政府辯稱：原告發(fā)圣公司不符合渡口設(shè)置的法定條件，被告啟東市政府所作《1號不予許可決定》合法;南通市政府復(fù)議程序合法，復(fù)議結(jié)果適當(dāng)。請求二審法院駁回原告的訴訟請求。
江蘇省南通市中級人民法院一審查明：啟東紅陽港至啟東市啟隆鄉(xiāng)的長江段原設(shè)有汽渡，原告發(fā)圣公司原為該汽渡的車客渡船運輸?shù)慕?jīng)營者。2011年，汽渡沿岸進(jìn)行了圍墾，汽渡南岸的啟隆碼頭被拆除。此后，該汽渡停止運營。2012年5月 10日，被告啟東市政府作出啟政復(fù)[2012] 19號《市政府關(guān)于同意撤回紅陽港和興隆沙渡口設(shè)置的批復(fù)》，以崇啟大橋建成通車、渡口存在的必要性已消失，以及渡口北岸有一條約300米的暗沙，嚴(yán)重影響渡船安全航行，自2010年以來該渡口已發(fā)生三起船舶擱淺險情，安全隱患嚴(yán)峻為由，撤回了該渡口設(shè)置的行政許可。2014年，發(fā)圣公司就汽渡重設(shè)及復(fù)航事項向啟東市北新鎮(zhèn)人民政府、啟隆鄉(xiāng)人民政府提出了書面報告。2014年10月13日，啟東市北新鎮(zhèn)人民政府、啟隆鄉(xiāng)人民政府根據(jù)發(fā)圣公司的申請，向啟東市政府提交了《關(guān)于設(shè)立啟東至啟隆鄉(xiāng)汽渡的申請》，建議重新開設(shè)啟東至啟隆的航線。啟東市政府當(dāng)時的分管領(lǐng)導(dǎo)在該申請上簽署了“請交通局按程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)，確保安全和運營規(guī)范”的意見。2015年，發(fā)圣公司再次提交了關(guān)于籌建和經(jīng)營紅陽港至興隆沙渡口的報告，啟東市政府未予答復(fù)。為此，發(fā)圣公司曾于2016年6月提起行政訴訟，江蘇省南通市中級人民法院經(jīng)審理后，于2016年11月21日作出 (2016)蘇06行初86號行政判決，責(zé)令啟東市政府在判決生效后六十日內(nèi)作出答復(fù)。同月26日，啟東市政府收到該判決。
2016年12月12日，被告啟東市政府向原告發(fā)圣公司寄送了啟政補(bǔ)正告字[2016] 1號行政許可申請及材料補(bǔ)正告知書，要求發(fā)圣公司在7日內(nèi)按照《江蘇省渡口管理辦法》以及2011年修訂的《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》(以下簡稱《內(nèi)河交通安全管理條例》)等的規(guī)定，補(bǔ)充提交汽車渡口設(shè)置可行性研究報告、渡口安全管理制度、渡船的船舶檢驗證書、海事管理機(jī)構(gòu)意見書等材料。2016年12月29日、2017年1月5日，啟東市政府分別向中華人民共和國南通啟東海事處(以下簡稱啟東海事處)、中華人民共和國崇明海事局(以下簡稱崇明海事局)發(fā)送關(guān)于發(fā)圣公司申請籌建和經(jīng)營紅陽港至興隆沙渡口征求意見的函。2016年12月30日，啟東海事處作出回復(fù)，主要意見為：1.啟東市政府原建橋撤渡符合渡運安全管理和交通事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略;2.渡口下游12公里左右已建有崇啟大橋，上游另設(shè)有渡口，新設(shè)渡口的必要性要進(jìn)一步研究，如新設(shè)會導(dǎo)致非理性競爭，對渡口安全營運造成影響;3.長江口渡運安全隱患多，紅陽港渡口位置處于岸線整治范圍，不利于恢復(fù)設(shè)置渡口，且沿岸線已在整治過程中，原紅陽港渡口處于整治范圍內(nèi)。2017年1月11日，崇明海事局作出復(fù)函，主要內(nèi)容為：1.建橋撤渡符合國家交通發(fā)展戰(zhàn)略，崇啟大橋通車、2012年5月紅陽港至興隆沙渡口停運，北支水域車客船擱淺險情明顯下降;2.長江口北支下游水域水文通航條件復(fù)雜多變，暗沙、淺灘較多，且常年未經(jīng)掃測，新設(shè)渡口需進(jìn)行可行性研究和通航安全評估;3.長江口北支水域無常駐應(yīng)急救援力量，設(shè)置渡口需考慮配套應(yīng)急救援船舶和設(shè)施。此外，啟東市政府還于2016年12月30日向啟東市交通運輸局征求意見。2017年2月6日，啟東市交通運輸局作出回復(fù)，主要意見為：根據(jù)《江蘇省渡口管理辦法》第八條的規(guī)定，渡口以必須設(shè)置為前提，故應(yīng)首先進(jìn)行必要性研究，在確定必要后，應(yīng)開展可行性研究，包括選址、岸線使用、通航安全評估等工作，可行性研究通過后設(shè)計、建造碼頭并確定具備經(jīng)營資質(zhì)的經(jīng)營主體，方可批準(zhǔn)設(shè)渡。發(fā)圣公司具備渡運能力和資質(zhì)，但目前尚未進(jìn)行必要性研究，且原碼頭已經(jīng)拆除，發(fā)圣公司提交的資料中，無新碼頭選址、建設(shè)等資料，無建設(shè)渡口的可行性研究報告，目前不具備批準(zhǔn)設(shè)渡的條件。2017年2月24日，啟東市政府向發(fā)圣公司作出《1號不予許可決定》。
原告發(fā)圣公司不服《1號不予許可決定》，于2017年3月10日向被告南通市政府申請復(fù)議。2017年3月13日，南通市政府收悉復(fù)議申請，并在同日向發(fā)圣公司郵寄了復(fù)議受理通知，向啟東市政府郵寄了答復(fù)通知。啟東市政府在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行了答復(fù)。2017年5月2日，南通市政府組織聽證會對案件進(jìn)行了審理。后因案情復(fù)雜，于2017年5月10日向雙方當(dāng)事人送達(dá)了延期審理通知書。2017年6月6日，南通市政府作出《88號復(fù)議決定》，認(rèn)為啟東市政府作出的《1號不予許可決定》符合渡口設(shè)置許可的相關(guān)法律規(guī)定，行政程序亦無不當(dāng)，遂維持了《1號不予許可決定》。發(fā)圣公司不服，向法院提起本案訴訟，請求確認(rèn)《1號不予許可決定》違法，并撤銷該決定和《88號復(fù)議決定》。
江蘇省南通市中級人民法院一審認(rèn)為：本案的爭議焦點主要在于：
一、關(guān)于原告發(fā)圣公司是否符合渡口設(shè)置及運營條件問題
長江是我國重要的航運通道，在長江上設(shè)置渡口，應(yīng)當(dāng)具有必要性和可行性，并符合法律法規(guī)規(guī)定的條件。根據(jù)《內(nèi)河交通安全管理條例》第三十五條、第三十六條，《江蘇省渡口管理辦法》第七條、第八條，中華人民共和國交通運輸部《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》第五條、第六條、第七條的規(guī)定，渡口的設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合下列條件：一、設(shè)置渡口，應(yīng)當(dāng)經(jīng)渡口所在地的縣級人民政府審批;縣級人民政府審批前，應(yīng)當(dāng)征求當(dāng)?shù)睾Ｊ鹿芾頇C(jī)構(gòu)的意見，并經(jīng)過所在地設(shè)區(qū)的市、縣(市)交通主管部門審查同意。二、渡口的設(shè)置應(yīng)當(dāng)以必須為前提，縣級人民政府在審批渡口的設(shè)置時應(yīng)當(dāng)充分考慮安全因素。渡口的設(shè)置還應(yīng)當(dāng)符合下列條件：1.選址應(yīng)當(dāng)在水流平緩、水深足夠、坡岸穩(wěn)定、視野開闊、適宜船舶停靠的地點，并遠(yuǎn)離危險物品生產(chǎn)、堆放場所;2.具備貨物裝卸、旅客上下的安全設(shè)施;3.配備必要的救生設(shè)備和專門管理人員;4.有合格的渡船;5.相應(yīng)資格的船員;6.有符合要求的碼頭;7.有相應(yīng)的安全管理制度;8.公路渡口應(yīng)當(dāng)有與公路相連接的符合公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的滿足渡運量需要的道路;9.渡口應(yīng)當(dāng)根據(jù)其渡運對象的種類、數(shù)量、水域情況和過渡要求，合理設(shè)置碼頭、引道，配置必要的指示標(biāo)志、船岸通訊和船舶助航、消防、安全救生等設(shè)施。渡口引道的寬度、縱坡和碼頭的設(shè)置應(yīng)當(dāng)滿足相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
本案中，原紅陽港至興隆沙渡口設(shè)置時，雖滿足上述條件，但該渡口設(shè)置后水文、水運條件、安全設(shè)施和人員狀況已經(jīng)發(fā)生變化。原渡口已經(jīng)因渡口周邊有暗沙，自2010年以來該渡口已發(fā)生三起船舶擱淺險情，渡口安全隱患日趨嚴(yán)峻，渡口上下游已經(jīng)建有崇啟大橋、渡口，案涉渡口設(shè)置因不具有必要性而被撤銷，原渡口南岸的碼頭也已經(jīng)拆除。現(xiàn)原告發(fā)圣公司申請在該處重新設(shè)置渡口，既未能提供渡口經(jīng)營所必備的碼頭、齊全的安全管理制度等申請材料，也未就重設(shè)渡口進(jìn)行必要性、可行性研究。渡口周邊的海事部門即啟東海事處、崇明海事局以及渡口所在地的交通部門也未能審核同意發(fā)圣公司的申請。故應(yīng)當(dāng)認(rèn)定，發(fā)圣公司要求在原址附近重置渡口，不符合法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的條件。啟東市政府結(jié)合本案的實際情況，根據(jù)海事部門及交通部門的意見，裁量認(rèn)定目前重設(shè)渡口不具有可行性和必要性，不予批準(zhǔn)發(fā)圣公司的渡口設(shè)置申請并無不當(dāng)。
需要說明的是，渡口，是指設(shè)于河流、湖泊、水庫兩岸專供渡運人、貨、車的場所及設(shè)施。渡口的設(shè)置及運營，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)包括渡運所需場地、碼頭、渡船及為渡運服務(wù)的其他設(shè)施。《內(nèi)河交通安全管理條例》第五章中規(guī)定了渡口管理內(nèi)容，該條例對船舶、船員等管理內(nèi)容另行規(guī)定其他章節(jié)中，原告發(fā)圣公司以該條例第五章第三十六條中沒有規(guī)定渡船、船員等條件為由，主張《江蘇省渡口管理辦法》、中華人民共和國交通運輸部《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》兩規(guī)章中關(guān)于渡船、船員等條件的規(guī)定屬于違反上位法，系增設(shè)行政許可條件的理由不能成立。此外，發(fā)圣公司申請渡口設(shè)置及運營，在具備必要性和可行性的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)無條件地保證經(jīng)營所須船舶、碼頭等符合規(guī)定，至于發(fā)圣公司的有關(guān)證書失效及碼頭被拆除的原因并不屬于本案審理的范疇。
二、關(guān)于被告啟東市政府行政行為程序是否合法問題
被告啟東市政府根據(jù)生效的裁判文書，對原告發(fā)圣公司的申請事項全面進(jìn)行了審查，按《內(nèi)河交通安全管理條例》第三十五條及《江蘇省渡口管理辦法》第七條第一款規(guī)定的程序征求了海事部門、交通部門的意見，作出不予行政許可決定后送達(dá)發(fā)圣公司，行政行為的程序并無明顯違法之處。需要指出的是，江蘇省南通市中級人民法院所作原判決因考慮啟東市政府作出答復(fù)前需要勘查及對發(fā)圣公司的申請材料進(jìn)行審核，故限定其在判決生效后六十日內(nèi)作出答復(fù)。但本案所涉的渡口設(shè)置許可事項，根據(jù)上述行政法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，征求海事部門、交通主管部門的意見是行政許可必經(jīng)的前置程序。啟東市政府作為作出行政許可的職能機(jī)關(guān)，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定。且相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章并未對被征求意見的機(jī)關(guān)何時作出答復(fù)作出明確規(guī)定，被征求意見的單位何時作出答復(fù)，并非啟東市政府所能控制的期限，故啟東市政府提出的上述期限應(yīng)予扣除的主張，屬于正當(dāng)、合理的事由，應(yīng)予支持。發(fā)圣公司認(rèn)為啟東市政府的行政行為超過法定期限，并據(jù)此提出行政行為程序違法的主張不能成立。
三、關(guān)于被告南通市政府行政復(fù)議程序是否合法問題
被告南通市政府收到發(fā)圣公司的復(fù)議申請后，依法予以受理，通知啟東市政府答復(fù)，并組織聽證會聽取了雙方當(dāng)事人的意見，因案情復(fù)雜經(jīng)審批延期后，作出《88號復(fù)議決定》，并送達(dá)雙方當(dāng)事人，行政復(fù)議程序合法，復(fù)議結(jié)果適當(dāng)。綜上，被告啟東市政府作出的《1號不予許可決定》及被告南通市政府作出的《88號復(fù)議決定》認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，行政程序合法。原告發(fā)圣公司的訴訟請求缺乏事實根據(jù)和法律依據(jù)。江蘇省南通市中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，于2017年 12月18日判決如下：駁回原告發(fā)圣公司的訴訟請求。
發(fā)圣公司不服一審判決，向江蘇省高級人民法院提起上訴稱：1.被上訴人啟東市政府及其職能部門曾口頭承諾啟東紅陽港渡口復(fù)航，此系行政允諾，應(yīng)當(dāng)遵守;2.一審法院曾作出判決，責(zé)令被上訴人啟東市政府在判決書生效后六十日內(nèi)對其設(shè)置渡口的申請作出答復(fù)，該市政府超出上述期限作出《1號不予許可決定》，屬于程序違法;3.本案糾紛涉及渡口管理，應(yīng)當(dāng)適用《內(nèi)河交通安全管理條例》，一審法院援引《江蘇省渡口管理辦法》系適用法律錯誤;4.一審法院未對上訴人提供的部分證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，審理程序違法;5.上訴人符合渡口設(shè)置及運營條件，相關(guān)擱淺險情是因啟東市政府不落實航道疏浚職責(zé)導(dǎo)致;6.復(fù)航是便民措施，設(shè)渡具有必要性。請求二審法院撤銷一審判決，改判支持上訴人的一審訴訟請求。
被上訴人啟東市政府答辯稱，其從來沒有承諾過允許上訴人發(fā)圣公司復(fù)航，一審判決認(rèn)定事實清楚;根據(jù)法律規(guī)定，其在作出許可決定前必須征求相關(guān)機(jī)關(guān)的意見，故作出的《1號不予許可決定》未超過法院生效判決所確定的六十日期限。請求二審法院駁回上訴，維持原判。被上訴人南通市政府答辯稱，《88號復(fù)議決定》程序合法;一審判決認(rèn)定事實清楚、適用法律正確。請求二審法院駁回上訴，維持原判。江蘇省高級人民法院經(jīng)二審，確認(rèn)了一審查明的事實。江蘇省高級人民法院二審認(rèn)為：
一、關(guān)于被上訴人啟東市政府作出的《1號不予許可決定》是否具有事實根據(jù)和法律依據(jù)問題
《內(nèi)河交通安全管理條例》第三十五條、第三十六條規(guī)定，設(shè)置或者撤銷渡口，應(yīng)當(dāng)經(jīng)渡口所在地的縣級人民政府審批;縣級人民政府審批前，應(yīng)當(dāng)征求當(dāng)?shù)睾Ｊ鹿芾頇C(jī)構(gòu)的意見。渡口的設(shè)置應(yīng)當(dāng)具備下列條件：(一)選址應(yīng)當(dāng)在水流平緩、水深足夠、坡岸穩(wěn)定、視野開闊、適宜船舶停靠的地點，并遠(yuǎn)離危險物品生產(chǎn)、堆放場所; (二)具備貨物裝卸、旅客上下的安全設(shè)施; (三)配備必要的救生設(shè)備和專門管理人員。《江蘇省渡口管理辦法》第八條規(guī)定，渡口以必須設(shè)置為前提，并應(yīng)當(dāng)具備下列條件：(一)有合格的渡船;(二)有相應(yīng)資格的船員;(三)有符合要求的碼頭;(四)有相應(yīng)的安全管理制度;(五)公路渡口應(yīng)當(dāng)有與公路相連接的符合公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的滿足渡運量需要的道路。渡口應(yīng)當(dāng)設(shè)置在河勢穩(wěn)定、岸平水緩、河道寬暢、上下方便的地方。不得在狹窄、彎曲、水流湍急的河段上設(shè)渡，不得在易燃易爆生產(chǎn)場所和倉庫地設(shè)渡。本案中，被上訴人啟東市政府依據(jù)(2016)蘇06行初86號行政判決啟動相關(guān)程序，對上訴人發(fā)圣公司申請渡口行政許可進(jìn)行審查處理，并根據(jù)上述法律規(guī)范的規(guī)定，分別向啟東海事處、崇明海事局和啟東市交通運輸局發(fā)函，了解上述專業(yè)機(jī)關(guān)對設(shè)置渡口的意見。啟東海事處和崇明海事局的反饋意見表明，因附近已建有崇啟大橋，欲設(shè)置渡口地的上游亦另設(shè)有渡口，故新設(shè)渡口的必要性不強(qiáng)，且考慮到長江口北支下游水域水文及通航條件復(fù)雜多變，暗沙淺灘較多，目前無常駐應(yīng)急救援力量，新設(shè)渡口安全隱患大等因素，發(fā)圣公司不具備申請設(shè)置紅陽港至興隆沙渡口的條件。啟東市交通運輸局在《關(guān)于發(fā)圣船舶工程有限公司申請籌建和經(jīng)營紅陽港至興隆沙渡口征求意見的回復(fù)》中也明確表示發(fā)圣公司不具備設(shè)置渡口的條件。由于渡口設(shè)置涉及較強(qiáng)的專業(yè)性問題，人民法院在對被訴行政行為涉及專業(yè)性問題審查時，應(yīng)當(dāng)秉承司法的謙抑性，尊重行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷權(quán)。本案中啟東市政府收到發(fā)圣公司申請設(shè)置渡口的材料后，依法向啟東海事處、崇明海事局以及啟東市交通運輸局征求意見，并根據(jù)上述專門機(jī)關(guān)出具的意見，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，作出不準(zhǔn)許發(fā)圣公司申請的決定，其已盡到法定的、審慎的審查義務(wù)。故應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，啟東市政府作出的《1號不予許可決定》具有事實根據(jù)和法律依據(jù)。
二、關(guān)于被上訴人啟東市政府作出的《1號不予許可決定》程序是否合法問題
本案中，各方當(dāng)事人對被上訴人啟東市政府作出的《1號不予許可決定》程序是否合法存在較大爭議。上訴人發(fā)圣公司認(rèn)為，一審法院作出的(2016)蘇06行初86號行政判決責(zé)令啟東市政府在判決生效后六十日內(nèi)對其設(shè)置渡口的申請作出答復(fù)，但該市政府作出《1號不予許可決定》的時間明顯超過了上述判決所確定的期限，屬于程序違法。啟東市政府認(rèn)為，扣除上訴期和向有關(guān)機(jī)關(guān)征求意見的合理時間，其作出《1號不予許可決定》未超過生效判決確定的六十日期限，不構(gòu)成違法。被上訴人南通市政府同意啟東市政府的觀點。
二審法院認(rèn)為，本案在卷證據(jù)顯示， 2016年11月26日，被上訴人啟東市政府收到一審法院(2016)蘇06行初86號行政判決，后于2017年2月24日作出《1號不予許可決定》。在二審法院庭審中，上訴人發(fā)圣公司和被上訴人啟東市政府均認(rèn)可，啟東市政府在2017年2月28日向發(fā)圣公司直接送達(dá)了《1號不予許可決定》。單從時間上看，啟東市政府作出的《1號不予許可決定》確實超過了人民法院生效判決確定的六十日期限，但判斷該行為是否構(gòu)成程序違法，還需要考慮多種因素。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條規(guī)定，查明被告不履行法定職責(zé)的，人民法院判決被告在一定期限內(nèi)履行。人民法院在確定行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的期限時，雖然擁有一定的裁量權(quán)，但該權(quán)力的行使并非不受限制，應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則。當(dāng)法律規(guī)范明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)履責(zé)期限的，除因特殊情形外，人民法院一般應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)范的規(guī)定確定行政機(jī)關(guān)的履責(zé)期限;如法律規(guī)范未對履行期限作出明確規(guī)定的，人民法院應(yīng)結(jié)合個案具體情況，考量相關(guān)因素后，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條的規(guī)定，確定行政機(jī)關(guān)的履責(zé)期限。一旦人民法院確定了行政機(jī)關(guān)的履責(zé)期限，即便該期限與法律、法規(guī)所規(guī)定的行政機(jī)關(guān)履責(zé)期限不一致，也因人民法院具有司法裁判權(quán)，進(jìn)而在案件審理中擁有最終確定行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限的權(quán)力，故行政機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)人民法院確定的履責(zé)期限作出相關(guān)行政處理決定。除非存在正當(dāng)事由或不可抗力，行政機(jī)關(guān)超過該期限作出行政決定的，構(gòu)成程序違法。就本案而言，啟東市政府作出的《1號不予許可決定》并未超過法定期限，主要理由如下：
(一)被上訴人啟東市政府履行法定職責(zé)的時間應(yīng)當(dāng)從一審法院(2016)蘇06行初 86號行政判決生效之日起計算。《中華人民共和國行政許可法》第三十二條第一款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對申請人提出的行政許可申請，應(yīng)當(dāng)根據(jù)下列情況分別作出處理：1.申請事項依法不需要取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)即時告知申請人不受理;2.申請事項依法不屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)即時作出不予受理的決定，并告知申請人向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請;3.申請材料存在可以當(dāng)場更正的錯誤的，應(yīng)當(dāng)允許申請人當(dāng)場更正;4.申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或者在五日內(nèi)一次告知申請人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理;5.申請事項屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍，申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照本行政機(jī)關(guān)的要求提交全部補(bǔ)正申請材料的，應(yīng)當(dāng)受理行政許可申請。為了督促行政機(jī)關(guān)盡快對申請材料作出審查，避免拖延，《中華人民共和國行政許可法》對行政機(jī)關(guān)的受理期限作出了較為嚴(yán)格的規(guī)定，要求許可機(jī)關(guān)快速處理當(dāng)事人的行政許可申請。如果存在申請材料不齊全的情形，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申請材料之日起五日內(nèi)一次性告知申請人補(bǔ)正。超過五日而未告知的，視為已經(jīng)受理了當(dāng)事人的許可申請。本案中，上訴人發(fā)圣公司曾于2014年提出設(shè)置渡口的申請，啟東市政府當(dāng)時的分管領(lǐng)導(dǎo)在該申請上簽署“請交通局按程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)，確保安全和運營規(guī)范”的意見。此后，發(fā)圣公司又提出了申請，但啟東市政府直至發(fā)圣公司2016年6月提起不履行法定職責(zé)之訴時，一直未向該公司作出答復(fù)。依據(jù)上述法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定啟東市政府已經(jīng)受理了發(fā)圣公司的申請。雖然啟東市政府曾于 2016年12月12日向發(fā)圣公司發(fā)出補(bǔ)正通知，要求補(bǔ)充提交相關(guān)材料，但該補(bǔ)正行為并不影響啟東市政府已經(jīng)受理了發(fā)圣公司行政許可申請的認(rèn)定。因此，啟東市政府履行法定職責(zé)的時間應(yīng)當(dāng)從一審法院 (2016)蘇06行初86號行政判決生效之日起計算。
(二)被上訴人啟東市政府履行案涉法定職責(zé)所需征求意見的時間應(yīng)當(dāng)扣除。《內(nèi)河交通安全管理條例》第三十五條規(guī)定，設(shè)置或者撤銷渡口，應(yīng)當(dāng)經(jīng)渡口所在地的縣級人民政府審批;縣級人民政府審批前，應(yīng)當(dāng)征求當(dāng)?shù)睾Ｊ鹿芾頇C(jī)構(gòu)的意見。《江蘇省渡口管理辦法》第七條第一款規(guī)定，渡口的設(shè)置、遷移與撤銷應(yīng)當(dāng)經(jīng)所在地設(shè)區(qū)的市、縣(市)交通主管部門審查同意后，報所在地同級人民政府批準(zhǔn)。本案所涉及的渡口設(shè)置事關(guān)公民的人身和財產(chǎn)安全等重大公共利益，應(yīng)當(dāng)征求海事等機(jī)關(guān)的意見。在江面寬闊、航運繁忙、水文條件復(fù)雜的長江下游設(shè)置渡口，更應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取相關(guān)專業(yè)機(jī)關(guān)的評審意見。因此，征求海事等機(jī)關(guān)的意見是啟東市政府在處理渡口申請過程中應(yīng)當(dāng)履行的法定程序。《中華人民共和國行政許可法》第四十五條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定，依法需要聽證、招標(biāo)、拍賣、檢驗、檢測、檢疫、鑒定和專家評審的，所需時間不計算在本節(jié)規(guī)定的期限內(nèi)。《江蘇省行政程序規(guī)定》第六十六條第三款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在法定期限或者承諾期限內(nèi)，非因法定或者正當(dāng)事由，雖然啟動行政執(zhí)法程序但是未及時作出行政執(zhí)法決定的，屬于拖延履行法定職責(zé)。根據(jù)上述規(guī)定，啟東市政府在作出行政許可之前，應(yīng)當(dāng)征求相關(guān)行政機(jī)關(guān)意見，但現(xiàn)行法律規(guī)范并未對渡口設(shè)置相關(guān)部門何時反饋征求意見作出明確規(guī)定。本案中，啟東市政府于 2016年12月29日、2016年12月30日和 2017年1月5日相繼向啟東海事處、啟東市交通運輸局和崇明海事局發(fā)出函件，就上訴人發(fā)圣公司申請籌建和經(jīng)營紅陽港至興隆沙渡口征求意見，上述三個單位分別于 2016年12月30日、2017年2月6日和2017年1月11日作出回復(fù)。被上訴人啟東市政府收到相關(guān)回復(fù)意見后，于2017年2月24日作出《1號不予許可決定》，并于同年2月 28向發(fā)圣公司送達(dá)。依照上述法律規(guī)定審查相關(guān)時間節(jié)點，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，啟東市政府征求意見符合法律規(guī)定，且所用時間在合理范圍之內(nèi)。扣除上訴期和征求意見的時間，啟東市政府作出的《1號不予許可決定》并未超過生效判決所確定的六十日期限，行政程序合法。
三、關(guān)于是否存在啟東市政府及其職能部門曾口頭承諾啟東紅陽港渡口復(fù)航問題
“誰主張，誰舉證”是訴訟的基本原則。上訴人發(fā)圣公司主張被上訴人啟東市政府及其職能部門曾口頭承諾啟東紅陽港渡口復(fù)航，應(yīng)當(dāng)對此負(fù)有舉證責(zé)任。但在本案一、二審審理過程中，發(fā)圣公司均未能提供充分證據(jù)證明啟東市政府或其職能部門曾作出過上述承諾。因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為發(fā)圣公司的該主張缺乏事實根據(jù)，依法不予支持。
四、關(guān)于《88號復(fù)議決定》合法性問題
《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十八條第一款第(一)項規(guī)定，行政行為認(rèn)定事實清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)?shù)模瑳Q定維持。該法第三十一條第一款規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定;但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于六十日的除外。情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長，并告知申請人和被申請人;但是延長期限最多不超過三十日。本案中，上訴人發(fā)圣公司不服《1號不予許可決定》申請行政復(fù)議，被上訴人南通市政府于2017年3月13日收悉復(fù)議申請。因案情復(fù)雜，南通市政府決定延期審理，并于2017年5月10日向雙方當(dāng)事人送達(dá)了延期審理通知書。經(jīng)審理，南通市政府于2017年6月6日作出《88號復(fù)議決定》，認(rèn)定被上訴人啟東市政府作出的《1號不予許可決定》符合渡口設(shè)置許可的相關(guān)法律規(guī)定，行政程序亦無不當(dāng)，作出維持《1號不予許可決定》的行政復(fù)議決定符合上述法律規(guī)定。
裁判結(jié)果：此外，本案在卷的2017年9月13日一審?fù)徆P錄證明，一審法院當(dāng)庭組織了各方當(dāng)事人對上訴人發(fā)圣公司提交的與《1號不予許可決定》相關(guān)的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證。上訴人提交的(2016)蘇06行初86號行政判決書、《1號不予許可決定》以及《88號復(fù)議決定》分別系生效的人民法院裁判文書和本案被訴行政行為，其真實性為各方當(dāng)事人所認(rèn)可，一審法院未在庭審中對此進(jìn)行質(zhì)證并無不當(dāng)。發(fā)圣公司稱一審法院未對其提供的部分證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，審理程序違法的主張缺乏事實根據(jù)。
需要指出的是，本案一審行政判決書第七頁第五行中“在7日內(nèi)按照《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》”的表述不準(zhǔn)確。在卷證據(jù)顯示，被上訴人啟東市政府于2016年12月12日向上訴人發(fā)圣公司寄送了啟政補(bǔ)正告字[2016]1號行政許可申請及材料補(bǔ)正告知書，要求發(fā)圣公司于 2016年12月27日前補(bǔ)正相關(guān)材料。故應(yīng)當(dāng)認(rèn)定一審判決書對此表述有誤，應(yīng)予以糾正。綜上，上訴人發(fā)圣公司的上訴理由和請求不能成立。江蘇省高級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項之規(guī)定，于2020年8月19日判決如下：駁回上訴，維持原判。本判決為終審判決。上海行政訴訟律師解答
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